Decretos-ley: el Congreso tumba uno de cada cinco desde 2023

Según el recuento de Capitol sobre el BOE a 20 de octubre de 2026, el Congreso ha derogado 13 de los 61 decretos-ley firmados desde las generales de julio de 2023: uno de cada cinco. De 1979 a 2023 había tumbado 5 de 688. El problema del Gobierno ya no es cuántos decretos firma, sino cuántos sobreviven.

La cifra que más se repite estos días es la del récord. Los Gobiernos de Pedro Sánchez han aprobado 200 reales decretos-ley desde que llegó a La Moncloa el 2 de junio de 2018, más que los de ningún otro presidente. Los de Felipe González aprobaron 129 en trece años y medio; los de José María Aznar, 127; los de José Luis Rodríguez Zapatero, 108, y los de Mariano Rajoy, 107. Por mes de Gobierno, Sánchez está en 2,0, frente a 1,4 de Rajoy, 1,3 de Aznar, 1,2 de Zapatero y 0,8 de González. El dato es cierto, pero cuenta la historia equivocada. El número que ha cambiado de verdad en esta legislatura no es el de decretos firmados, sino el de decretos que el Congreso deja morir.

El recuento es propio y sale de una fuente que no admite interpretación. Capitol ha leído los títulos de todas las disposiciones generales publicadas en el BOE desde enero de 1979 que mencionan un real decreto-ley, 749 decretos, numerados de forma correlativa cada año, y las resoluciones del Congreso que ordenan publicar cada convalidación o derogación. Otros recuentos dan cifras algo distintas según la fecha de corte o según cuenten el decreto anunciado y aún no publicado; aquí solo entra lo que ya está en el boletín.

Con esa base, el ritmo de la legislatura que acaba no es excepcional. Entre las generales de julio de 2023 y hoy se han firmado 18,8 decretos-ley al año, casi exactamente lo mismo que Rajoy con mayoría absoluta entre 2011 y 2015 (18,9), y menos que Aznar en su primera legislatura (21,1) o que los Gobiernos de UCD de 1979 a 1982 (20,1). Los años de verdadero desbordamiento fueron los anteriores, con 27,8 al año entre la moción de censura y las elecciones de noviembre de 2019 y 26,8 en la legislatura de la pandemia, con 39 decretos solo en 2020. Lo que no tiene precedente es otra cosa.

Una votación que casi nunca se perdía

El artículo 86 de la Constitución (se abre en otra pestaña) permite al Gobierno legislar por decreto «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», con dos límites. Uno es material, porque no puede tocar las instituciones básicas del Estado, los derechos del título I, el régimen autonómico ni el derecho electoral. El otro es temporal, porque el Congreso tiene treinta días desde la promulgación para votarlo entero, sin enmiendas. El artículo 151 del Reglamento del Congreso (se abre en otra pestaña) fija la regla de la votación, en la que los síes convalidan y los noes derogan. La abstención no cuenta para ninguno de los dos lados. Basta con que haya más síes que noes, y por eso un Gobierno en minoría puede sacar adelante un decreto sin reunir 176 votos.

Durante cuatro décadas esa aritmética funcionó casi sin excepciones. De 1979 a julio de 2023 el Congreso derogó cinco decretos-ley de 688. Fueron accidentes aislados y de alcance limitado, como la prórroga de la Junta Central de Acuartelamiento en 1979; una subida de los tipos del impuesto sobre el tabaco en 2006; la reforma de la estiba que exigía una sentencia europea, en 2017; el primer decreto de alquiler de Sánchez, en enero de 2019, y uno de medidas financieras para los ayuntamientos en 2020. Con mayoría absoluta —González en 1982 y 1986, Aznar en 2000, Rajoy en 2011— no cayó ninguno. Los 18 derogados de la serie lo fueron con Gobiernos que no tenían 176 escaños propios.

Desde las generales de 2023 han caído 13. Entre ellos, el decreto ómnibus de diciembre de 2024, con la revalorización de las pensiones, las ayudas al transporte y la prórroga del escudo social, y el del gravamen energético, derogados el mismo día de enero de 2025; el del refuerzo del sistema eléctrico tras el apagón, en julio de 2025, y en 2026 los de RTVE y de los grupos de interés. Solo en lo que va de 2026, según las resoluciones publicadas en el BOE, el Congreso ha tumbado nueve, la prórroga del escudo social de diciembre de 2025 y ocho firmados este año.

La explicación está en la naturaleza de la mayoría de 2023. La investidura de Sánchez reunió a ocho partidos que no forman una coalición legislativa, sino una suma que hay que rehacer en cada votación. En el Pleno de un decreto, cualquiera de esos socios puede pasar de la abstención al no sin coste para el Gobierno de turno en otros asuntos, y el decreto ofrece un incentivo particular para hacerlo, porque se vota en bloque. Un grupo que apoya nueve de las diez medidas y rechaza una no puede enmendar; solo puede votar el todo. Cuanto más grande es el decreto, más fácil es que reúna una minoría de bloqueo.

El Gobierno ha respondido de dos maneras, y las dos dejan rastro en el BOE. La primera es trocear. Tras la derogación del ómnibus en enero de 2025, el Real Decreto-ley 1/2025 (se abre en otra pestaña) recuperó buena parte de su contenido y se convalidó en febrero. Tras la caída de la prórroga del escudo social en enero de 2026, el Gobierno partió en dos lo que iba en uno, la revalorización de las pensiones (Real Decreto-ley 3/2026, convalidado) y las medidas de vulnerabilidad social, fiscales y de financiación territorial (2/2026, derogado de nuevo). La segunda es repetir, es decir, aprobar otra vez, con retoques, lo que el Congreso acaba de tumbar. La Constitución no lo impide. Italia, que tiene una figura parecida, sí lo cerró. Su Tribunal Constitucional prohibió en 1996 (sentencia 360/1996) reiterar decretos que el Parlamento no había convertido en ley, después de años en los que algunos se encadenaban durante meses.

Con las Cortes disueltas

La segunda vía es la que ahora llega a la campaña. El 2 de octubre el Congreso derogó los decretos-ley 26/2026 y 27/2026, de vivienda y alquiler (lo recoge la resolución publicada ese mismo día (se abre en otra pestaña)). El 6 de octubre el BOE publicó el Real Decreto 806/2026 (se abre en otra pestaña), que disuelve las Cortes y convoca las elecciones del 29 de noviembre, y ese mismo día el Consejo de Ministros aprobó los decretos-ley 28/2026 y 29/2026, con los mismos títulos, palabra por palabra, que los derogados cuatro días antes. El 13 de octubre añadió el 30/2026, de apoyo financiero a Ceuta. Los tres están pendientes de convalidación.

Con el Congreso disuelto, el artículo 78 de la Constitución (se abre en otra pestaña) y el artículo 57 del Reglamento trasladan esa votación a la Diputación Permanente, que sigue en funciones hasta que se constituyan las nuevas Cámaras, el 23 de diciembre según el decreto de convocatoria. La Diputación no es un órgano neutral ni distinto, porque sus miembros representan a los grupos «en proporción a su importancia numérica». Es el mismo Congreso que derogó los decretos 26 y 27, en pequeño. Los de vivienda tienen de plazo hasta los primeros días de noviembre; el de Ceuta, hasta mediados de mes, en vísperas de una campaña que empieza el 13 de noviembre.

Hay un precedente casi calcado. En enero de 2019 el Congreso derogó el Real Decreto-ley 21/2018, el primer decreto de alquiler de Sánchez. El 1 de marzo el Gobierno aprobó otro, el Real Decreto-ley 7/2019 (se abre en otra pestaña); se publicó el 5 de marzo, el mismo día que la disolución de las Cortes, y la Diputación Permanente lo convalidó el 3 de abril (se abre en otra pestaña), a tres semanas de las elecciones. La diferencia es que en 2019 los socios que lo habían tumbado en enero lo dejaron pasar en abril. Que ocurra lo mismo ahora depende de una votación que todavía no tiene fecha.

Gobernar por decreto con las Cortes disueltas tampoco es nuevo. En las trece disoluciones que van de 1986 a 2023 se firmaron 23 decretos-ley entre la publicación de la disolución y el día de la votación, con picos de cinco en 1993 y cuatro en 1996, 2011 y noviembre de 2019. En 2026 ya van tres en las dos primeras semanas, y el Gobierno ha anunciado más, como contó Capitol. Y de los 18 decretos derogados desde 1979, solo uno cayó con las Cortes disueltas, el de la Junta Central de Acuartelamiento, en febrero de 1979. Si la Diputación Permanente tumba ahora alguno de los tres pendientes, será la segunda vez en la historia democrática.

El calendario tiene además un detalle que pocas veces importa y esta vez puede hacerlo. Un decreto firmado a partir del 23 de noviembre agotaría sus treinta días con las nuevas Cortes ya constituidas, y podría votarlo el Congreso salido del 29-N en lugar de la Diputación Permanente del anterior.

Lo que la serie dice sobre el 29 de noviembre es menos obvio de lo que parece. El volumen de decretos depende sobre todo de las crisis. Rajoy, con 186 escaños, firmó 29 en 2012, en plena crisis financiera, y la pandemia llevó a 39 en 2020. Su supervivencia depende de la mayoría. Con las cuatro mayorías absolutas de la serie se firmaron de media 11,9 decretos al año y no cayó ninguno; con el resto de Gobiernos, 17,4 al año y 18 derogados. La pregunta para la próxima legislatura no es quién firmará más decretos, sino si quien gobierne podrá convalidarlos sin negociar cada uno.

La media de encuestas de Capitol del 20 de octubre, con 26 sondeos de los últimos 28 días, da al PP el 31,3 % y 132 escaños, y al PSOE el 26,4 % y 106. Ninguno se acerca a 176. Según el simulador de pactos, PP y Vox sumarían 199 y los partidos que votaron la investidura de 2023, 151. Cualquiera que sea el Gobierno, dependerá de otros grupos para cada convalidación. Con un socio estable y un acuerdo escrito, la experiencia de 1979-2023 sugiere que los decretos volverían a pasar casi sin incidentes. Con apoyos que se rehacen votación a votación, la de 2023-2026 dice lo contrario, sea cual sea el color del Gobierno. Rajoy perdió el de la estiba en 2017 con 137 escaños, y Zapatero el del tabaco en 2006 con 164.

Hasta entonces quedan tres fechas que vigilar, la votación de los dos decretos de vivienda en la Diputación Permanente, la del decreto de Ceuta y la del 23 de noviembre como frontera de lo que vote el Congreso nuevo. La legislatura que termina deja una costumbre más difícil de revertir que el récord de decretos, la de que el Congreso puede decir que no. Quien gobierne después del 29-N heredará esa costumbre, y no hará falta que sea del mismo partido para sufrirla.