La disolución entierra 46 proyectos de ley del Gobierno, entre ellos el de los debates electorales

La disolución de las Cortes del 6 de octubre hace caducar 46 proyectos de ley propios del Gobierno, entre ellos el que obligaba a celebrar debates electorales, y 215 proposiciones de ley, según el recuento de Capitol en los datos abiertos del Congreso del 21 de octubre. La mayoría llevaba más de un año parada.

• De los 115 proyectos de ley que el Gobierno llevó al Congreso en la XV Legislatura, 22 se aprobaron y 89 caducan, aunque 43 de ellos son decretos-ley que siguen en vigor.
• 31 de los 46 proyectos que mueren tuvieron al menos diez prórrogas del plazo de enmiendas, y la Ley de Familias acumuló 95 en dos años y medio.
• También caducan 100 proposiciones de ley que ya habían superado la toma en consideración, 46 de ellas aprobadas antes por el Senado.

El artículo 207 del Reglamento del Congreso cabe en una línea y tiene efectos de guillotina. Disuelta la Cámara, «quedarán caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución», salvo los que la Constitución reserva a la Diputación Permanente. El Real Decreto 806/2026, que disolvió las Cortes el 6 de octubre y convocó las elecciones del 29 de noviembre, puso a cero ese mismo día el trabajo legislativo pendiente de tres años.

Capitol ha descargado los datos abiertos de iniciativas del Congreso de la XV Legislatura, actualizados a 21 de octubre, y ha contado cómo terminó cada expediente. El Gobierno registró 115 proyectos de ley desde agosto de 2023. Aprobó 22, el Pleno rechazó 2, retiró otros 2 y 89 figuran ahora como caducados.

La cifra exagera la pérdida, porque 43 de esos 89 no son leyes nuevas sino decretos-ley ya convalidados. El artículo 86 de la Constitución permite que, además de convalidarlos, las Cortes los tramiten como proyecto de ley para poder enmendarlos. Lo que caduca en esos casos es la posibilidad de cambiarlos, no la norma, que sigue en vigor tal como la publicó el BOE. La pérdida real son los 46 proyectos restantes, que el Gobierno había redactado como leyes ordinarias u orgánicas y que no llegaron al final del camino. Son más del doble de los que sí lo hicieron.

Muertes anunciadas mucho antes del 6 de octubre

La disolución certifica una defunción que en la mayoría de los casos venía de lejos. De los 46 proyectos, 30 seguían en el plazo de enmiendas, 12 estaban en ponencia y 4 ni siquiera habían pasado el debate de totalidad. La mediana entre su llegada al Congreso y la disolución es de 436 días, unos catorce meses. Los 22 que se aprobaron tardaron una mediana de 278 días, unos nueve.

El instrumento que explica esa espera es una prórroga administrativa. Cuando un proyecto se publica, los grupos tienen quince días para enmendarlo, y el artículo 91 del Reglamento permite a la Mesa ampliar ese plazo. La práctica de la Cámara lo ha convertido en una ampliación semanal que se repite mientras la ponencia no se reúne, de modo que el texto queda vivo pero inmóvil. El registro de cada proyecto conserva cada una de esas ampliaciones, y su recuento dibuja el mapa del bloqueo.

La Ley de Familias, que el Gobierno envió el 29 de febrero de 2024, encadenó 95 prórrogas del plazo de enmiendas, la última con fecha de vencimiento del 7 de octubre de 2026, el día siguiente a la disolución. La de universalidad del Sistema Nacional de Salud sumó 83, la de equidad y cohesión del mismo sistema 79, la del Cine y la Cultura Audiovisual 73 y la que restablecía la Comisión Nacional de la Energía 71. Doce proyectos superaron las cincuenta ampliaciones. Ninguno de los 46 se libró de al menos una.

La lógica es aritmética antes que reglamentaria. La Mesa del Congreso tenía mayoría de PSOE y Sumar, cinco de nueve miembros, y el Gobierno no disponía en el Pleno de una mayoría estable para cada ley, porque dependía caso por caso de Junts, del PNV, de ERC, de EH Bildu y de Podemos. Llevar a votación un proyecto sin apoyos asegurados suponía perderlo. Prorrogar el plazo permitía conservarlo a la espera de un acuerdo. Trece de los 46 son leyes orgánicas, que exigen 176 votos en una votación final sobre el conjunto, y ese listón explica buena parte de la cola.

La técnica no es exclusiva de un color político. En la XII Legislatura (2016-2019), una Mesa con mayoría del PP y Ciudadanos la utilizó para frenar proposiciones de la oposición que el Pleno había admitido, entre ellas la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana. La diferencia en esta legislatura es que el congelador ha guardado sobre todo proyectos del propio Gobierno, una señal de la fragilidad de su mayoría más que de la fuerza de la oposición.

Lo que se pierde, y el caso de los debates

Para un proceso electoral, el proyecto caducado más significativo es el que reformaba la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. El Gobierno lo registró en julio de 2025 y, según su exposición de motivos, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, tenía dos objetivos, imponer la obligación de celebrar debates electorales entre candidatos y obligar a publicar los microdatos anonimizados de las encuestas electorales. Pasó catorce meses en la Comisión Constitucional con 40 prórrogas del plazo de enmiendas. El 29-N se celebrará, por tanto, con las reglas de siempre, y los debates dependerán de lo que acuerden partidos y televisiones, como en 2023.

La lista sigue con normas de largo alcance. Caduca la Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal, que el Gobierno presentó en octubre de 2025 para sustituir la ley procesal penal de 1882. Caducan la Ley de Información Clasificada, que debía reemplazar a la de secretos oficiales de 1968, la ley orgánica de protección de los menores en los entornos digitales, la de prevención del consumo de alcohol en menores, la de inteligencia artificial, la de integridad pública y la de transparencia de los grupos de interés. Caduca también el Estatuto Marco del personal de los servicios de salud, que llegó el 7 de septiembre y solo alcanzó a tener una prórroga.

El caso más llamativo por su calendario es la ley orgánica para la asunción por el Estado de una parte de la deuda de las comunidades autónomas de régimen común. Llegó en diciembre de 2025, superó el debate de totalidad en julio de 2026 y entró en ponencia el 1 de octubre. Cinco días después caducó. Si el Gobierno que salga del 29-N quiere mantenerla, tendrá que aprobarla de nuevo en el Consejo de Ministros y repetir todo el trámite, incluido ese debate de totalidad.

La guillotina alcanza igual a la iniciativa de los grupos. De las 371 proposiciones de ley registradas en la legislatura, 215 caducan. Más de la mitad, 113, nunca llegó a votarse en la toma en consideración, y en ellas la caducidad apenas cambia nada. Las que importan son las otras 100, que el Pleno había admitido y que estaban en plena tramitación.

El reparto refleja la geografía del poder de la legislatura. El grupo más numeroso de esas proposiciones admitidas no es un partido sino el Senado, con 46. El artículo 89 de la Constitución remite al Congreso las proposiciones que toma en consideración la Cámara Alta, donde el PP tiene mayoría absoluta, y allí quedaron 46 de ellas en el plazo de enmiendas con una mediana de 47 prórrogas. Es el mismo instrumento que detuvo los proyectos del Gobierno, aplicado esta vez a textos de la mayoría contraria. Capitol ya contó cómo la Mesa congeló las leyes de vivienda del PP.

Entre los grupos del Congreso, el PP registró 62 proposiciones propias y 17 de ellas mueren en tramitación. El PSOE registró 33, aprobó 7 y pierde 12. Sumar presentó 56 y pierde 4 admitidas. Vox registró 48 y no logró que el Pleno admitiera ninguna, de modo que sus 20 caducadas no habían empezado a tramitarse.

Qué sobrevive y qué pasa ahora

Hay tres excepciones a la regla. La primera es la que fija el propio artículo 207, las competencias de la Diputación Permanente, que hasta la constitución de las nuevas Cortes, el 23 de diciembre, convalida o deroga los decretos-ley que apruebe el Gobierno. La segunda la impone una ley. El artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984 establece que una iniciativa legislativa popular en tramitación «no decaerá» con la disolución. En el registro del Congreso, 8 de las 48 iniciativas populares de la legislatura siguen abiertas, entre ellas la de regularización extraordinaria de personas extranjeras, que ya venía de la legislatura anterior.

La tercera excepción es una práctica de la Cámara con las iniciativas de los parlamentos autonómicos. Los datos abiertos marcan como «trasladadas al próximo Congreso» las tres proposiciones autonómicas que aún esperaban su toma en consideración, dos del Parlamento balear (una sobre la cogestión de los aeropuertos) y una del catalán, y las reformas de los estatutos de La Rioja y de Castilla-La Mancha. Las seis autonómicas que ya estaban en tramitación caducan como las demás. La reforma riojana ilustra hasta dónde llega la espera, porque su expediente arrastra los números de la XIII y la XIV Legislaturas y vuelve a pasar a la siguiente sin haber superado el debate de totalidad.

Para todo lo demás, la vuelta empieza de cero y no puede empezar pronto. Tras el 29-N el Gobierno quedará en funciones, y el artículo 21 de la Ley del Gobierno le prohíbe presentar proyectos de ley al Congreso. Hasta que haya investidura y nuevo Consejo de Ministros, ningún proyecto caducado puede volver a registrarse. Los grupos, en cambio, podrán reactivar sus proposiciones desde la primera sesión de las nuevas Cortes, aunque tendrán que pasar otra vez la toma en consideración.

El principio no es una rareza española. El Bundestag alemán lo llama discontinuidad, y todos los proyectos no aprobados decaen al terminar la legislatura. En Westminster, los proyectos pendientes caen con la disolución salvo los que el Gobierno y la oposición pactan aprobar a toda prisa en los últimos días. Lo que llama la atención en esta legislatura es la proporción. En la XV Legislatura, el Gobierno ha visto caducar más del doble de proyectos propios de los que ha logrado aprobar, y la mayoría de ellos no murió el 6 de octubre sino mucho antes, prórroga a prórroga.

Lo que el recuento no permite saber es cuántos de esos 46 textos volverán. Dependerá de quién gobierne y con qué apoyos, y la media de encuestas de Capitol para las elecciones del 29-N dibuja un Congreso en el que las mayorías cambiarían de bando. El primer indicio llegará con los primeros proyectos que registre el Gobierno que salga de las urnas, y la Ley de Familias, el Estatuto Marco o la reforma electoral de los debates servirán de prueba para medir si la próxima legislatura cambia el congelador o lo vuelve a llenar.