El PP manda en el Senado y aun así no puede tumbar una ley

El Senado puede vetar o enmendar cualquier ley que le llegue del Congreso en un plazo de dos meses, o de 20 días si es urgente, pero no tiene la última palabra. Según el artículo 90 de la Constitución, el Congreso levanta el veto al momento con 176 diputados o, pasados dos meses, con mayoría simple.

• En la legislatura que se cierra con el 29-N, el PP suma 144 de los 264 senadores en activo (54,5 %) y 137 de los 350 diputados (39,1 %), así que manda en una cámara y no en la otra.
• Una enmienda del Senado solo entra en la ley si el Congreso la vota a favor por mayoría simple, y las que no reúnen esos votos se pierden.
• Hay decisiones que no salen adelante sin el Senado, como autorizar el artículo 155 por mayoría absoluta o proponer a 4 de los 12 magistrados del Tribunal Constitucional por tres quintos.

La Constitución define el Senado como la «Cámara de representación territorial» (artículo 69), pero en el procedimiento legislativo lo coloca un paso por detrás del Congreso. Todas las leyes pasan primero por el Congreso, incluso las que propone el Senado (artículo 89.2), y solo el Congreso inviste al presidente del Gobierno (artículo 99) y puede derribarlo con una moción de censura (artículo 113). En ciencia política a este reparto se le llama bicameralismo asimétrico, porque las dos cámaras no pesan lo mismo.

La asimetría no significa que el Senado sea decorativo. Su fuerza depende de quién lo controle. Cuando la mayoría del Senado coincide con la del Congreso, su papel se limita a pulir textos. Cuando no coincide, como ocurre desde las generales del 23 de julio de 2023, el Senado se convierte en un freno con plazos, y conocer esos plazos ayuda a entender por qué algunas leyes tardan meses en llegar al BOE. El reparto de senadores que salga del 29-N decidirá cuál de los dos papeles le toca en la próxima legislatura. Cómo se eligen esos senadores lo explicamos en esta guía del voto al Senado.

¿Qué pasa cuando el Senado veta una ley?

Cuando el Congreso aprueba un proyecto, su presidente lo envía al del Senado, que desde ese día dispone de dos meses para oponer su veto o introducir enmiendas mediante un mensaje motivado. El veto exige la mayoría absoluta de los senadores, no de los presentes. El artículo 122 del Reglamento del Senado, en la redacción vigente desde noviembre de 2025, equipara al veto el rechazo del texto entero por esa misma mayoría absoluta.

Con el veto aprobado, la ley vuelve al Congreso, que la debate como si fuera un debate de totalidad. Según el artículo 122 del Reglamento del Congreso, si el texto inicial reúne la mayoría absoluta de la cámara, que son 176 de 350 diputados, el veto queda levantado ese mismo día. Si no la reúne, la votación se repite cuando han pasado dos meses desde el veto y basta la mayoría simple de los votos emitidos. Si tampoco entonces sale adelante, la ley queda rechazada. El veto, por tanto, no tumba nada por sí mismo. Lo que hace es obligar a la mayoría del Congreso a contarse dos veces o a esperar.

Las enmiendas funcionan al revés de lo que suele creerse. No se incorporan solas a la ley, porque el artículo 123 del Reglamento del Congreso exige que cada una obtenga la mayoría simple de los votos emitidos en el Congreso. Una enmienda del Senado que el Gobierno no quiere solo prospera si encuentra en el Congreso una mayoría distinta de la que aprobó el texto.

El reloj del Senado tiene una letra pequeña que pesa. El artículo 106 del Reglamento del Senado cuenta los dos meses solo dentro del período ordinario de sesiones, que según el artículo 73 de la Constitución va de septiembre a diciembre y de febrero a junio. Una ley que llega a mediados de junio no agota su plazo en agosto, sino que completa los días que le faltan en septiembre, salvo que se convoquen sesiones extraordinarias. Si el Gobierno o el Congreso la declaran urgente, el plazo baja a 20 días naturales (artículo 90.3 de la Constitución y artículo 133 del Reglamento del Senado).

¿Puede el Senado decidir cuánto tarda una ley?

Esa fue la pregunta que llegó al Tribunal Constitucional en esta legislatura. El 14 de noviembre de 2023, el Pleno del Senado aprobó por 147 votos contra 116 una reforma de su Reglamento que dejaba en manos de la Mesa de la cámara decidir si una proposición de ley, es decir, una ley nacida de los grupos parlamentarios y no del Gobierno, se tramitaba por urgencia. El argumento era literal. La Constitución habla de «proyectos» urgentes, y los proyectos son las leyes del Gobierno.

La sentencia 63/2025, de 12 de marzo, anuló ese apartado. El Tribunal concluyó que la palabra «proyectos» del artículo 90 abarca también las proposiciones de ley y que la urgencia la declaran el Gobierno o el Congreso, no el Senado. Tres magistrados, Enrique Arnaldo, Concepción Espejel y José María Macías, firmaron un voto particular en contra. Desde entonces está claro que el Senado puede gastar todo su plazo, pero no alargarlo.

Hay un precedente paralelo en el terreno económico. Los Presupuestos deben ajustarse a unos objetivos de déficit y deuda, la llamada senda de estabilidad, que antes aprueban las dos cámaras. En su redacción de 2012, el artículo 15.6 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria obligaba al Gobierno a enviar una senda nueva si la rechazaba cualquiera de las dos cámaras, de modo que el Senado tenía en la práctica la llave de ese paso previo. La Ley Orgánica 2/2024, de paridad, cambió la regla en su disposición final cuarta. Si ahora el Senado rechaza una senda que ya aprobó el Congreso, este vuelve a votarla y basta con la mayoría simple. Es el mismo esquema del veto a las leyes, trasladado a las cuentas públicas.

¿Qué puede hacer el Senado que no puede hacer el Congreso?

La competencia más conocida es la del artículo 155. Si una comunidad autónoma incumple sus obligaciones constitucionales o atenta gravemente contra el interés general, el Gobierno solo puede intervenirla con la aprobación por mayoría absoluta del Senado. El Congreso no vota. En octubre de 2017, el Pleno del Senado autorizó el día 27 las medidas sobre la Generalitat de Cataluña, pero no tal como llegaron. Según el acuerdo publicado en el BOE, el Senado dejó fuera las previsiones sobre los medios de comunicación públicos de la Generalitat y suprimió, «por ser contrarios a la Constitución», dos párrafos que permitían remitir a una autoridad del Estado los actos del Parlamento catalán.

El Senado también abre dos procedimientos que el artículo 74.2 le reserva. Son la autorización de los acuerdos de cooperación entre comunidades autónomas y el reparto del Fondo de Compensación Interterritorial. En ambos se vota en las dos cámaras, y si no se ponen de acuerdo una comisión mixta de diputados y senadores busca un texto común. Si fracasa, el Congreso decide por mayoría absoluta. Otra vez la última palabra es suya, pero el Senado marca el comienzo.

Donde el Senado pesa tanto como el Congreso es en los nombramientos y en la Constitución. Propone por tres quintos a 4 de los 12 magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 159) y a 4 de los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial (artículo 122.3), y nadie puede hacerlo por él. En una reforma constitucional (artículo 167), si no hay tres quintos en cada cámara, el Congreso solo puede aprobarla por dos tercios cuando el texto ha tenido antes la mayoría absoluta del Senado. Sin el Senado no hay reforma.

Por eso el 29-N se votan dos mayorías y no una. La del Congreso decide quién gobierna. La del Senado decide si ese Gobierno tendrá vía libre o si cada ley pasará por dos meses de espera y una segunda votación, y con qué apoyos se renuevan los órganos que dependen de los tres quintos. El próximo Senado tendrá 266 escaños, 209 elegidos en las urnas y 57 designados por los parlamentos autonómicos, como explicamos en el cálculo de los senadores autonómicos. Las combinaciones de escaños para el Congreso se pueden probar en el simulador de pactos de Capitol, y el funcionamiento general del voto está en la guía del sistema electoral.