Por qué no habrá encuestas del 24 al 28 de noviembre y quién sigue sabiendo

Del martes 24 al sábado 28 de noviembre nadie podrá publicar, difundir ni reproducir encuestas sobre las elecciones del 29-N, porque el artículo 69.7 de la LOREG lo prohíbe en los cinco días anteriores a la votación. El último día para publicarlas es el lunes 23, y saltarse la veda cuesta de 3.000 a 30.000 euros.

• Los cinco días vienen de la ley de encuestas electorales de 1980, la LOREG los copió en 1985 y en 2011 añadió la palabra «reproducción» para alcanzar también a quien difunde sondeos ajenos.
• En 2022 la Junta Electoral Central multó con 3.000 euros a una web que, en los últimos días de las autonómicas de Castilla y León, cambió sus encuestas por un panel de platos típicos que por su color se asociaban a cada partido, y lo calificó de fraude de ley.
• Las empresas pueden seguir preguntando esos días, porque lo prohibido es difundir los resultados, y el CIS debe entregar los suyos a los partidos que lo pidan, pero sin que se publiquen.

La veda de encuestas es una de las reglas del sistema electoral que menos han cambiado. Para el 29-N se solapa con los cuatro últimos días de la campaña y con la jornada de reflexión, y lo que corta es el flujo de datos hacia el votante en la recta final.

De dónde salen los cinco días

La prohibición es anterior a la LOREG. La Ley 14/1980, de 18 de abril, sobre régimen de encuestas electorales, refrendada por el presidente Adolfo Suárez, ya establecía en su artículo séptimo que durante los cinco días anteriores al de la votación quedaba prohibida la publicación y difusión de cualquier sondeo por cualquier medio de comunicación. Incluía de forma expresa las «operaciones de simulación de voto realizadas a partir de sondeos de opinión», lo que hoy llamaríamos proyecciones de escaños, y castigaba las infracciones con multas de 50.000 a 500.000 pesetas.

La Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985 trasladó ese texto casi palabra por palabra a su artículo 69, con un cambio de alcance. La ley de 1980 se aplicaba a las campañas electorales, y la LOREG extendió las obligaciones de transparencia a todo el periodo que va desde la convocatoria hasta la votación. Además tipificó como delito electoral la infracción dolosa de las normas sobre encuestas. En 1991 se añadió el apartado 8, que obliga a los organismos públicos que hagan encuestas de intención de voto en periodo electoral a entregar los resultados a los partidos que los pidan en 48 horas.

La reforma de 2011 (Ley Orgánica 2/2011) hizo tres cosas. Añadió la «reproducción» a la publicación y la difusión prohibidas, lo que alcanza a quien recoge encuestas de otros. Elevó la multa del artículo 153.2, que seguía en pesetas, a una horquilla de 3.000 a 30.000 euros. Y reescribió el artículo 145, que castiga a quien infrinja la normativa de encuestas con prisión de tres meses a un año, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación profesional de uno a tres años. Como las juntas provinciales solo pueden multar hasta 1.200 euros y las de zona hasta 600 (artículo 19.2), cualquier sanción por una encuesta la impone la Junta Electoral Central.

La razón la resumió el Tribunal Supremo en una sentencia de diciembre de 2002 (recurso 1517/2000), al hablar de proteger la «situación de serenidad y objetividad previa al acto electoral». La ciencia política conoce bien los mecanismos que preocupan al legislador. El efecto arrastre empuja a una parte de los electores hacia quien aparece ganando, el efecto contrario favorece al que va perdiendo, y el voto estratégico lleva a abandonar a un partido pequeño si las encuestas dicen que no sacará escaño en la provincia. Una encuesta difundida el viernes por la noche no deja tiempo para contrastarla con otras ni para que la Junta pida rectificaciones, que según el artículo 69.4 se publican en un plazo de tres días.

Qué cuenta como encuesta durante la veda

La LOREG no define qué es una encuesta electoral, y la Junta Electoral Central ha ido llenando ese hueco. En su acuerdo 93/2022 la describe como «cualquier estudio que pretenda averiguar el estado de opinión de todo o parte del electorado respecto de su apoyo a las candidaturas electorales en liza en un proceso electoral». Desde 1996 sostiene además, con el aval del Supremo en una sentencia de 1999, que también cuenta lo que no es una encuesta de verdad pero se publica con ese nombre.

Ese criterio decidió el caso de Oliva. El 22 de mayo de 2015, dos días antes de las municipales, un periódico local publicó en papel y en su web el «Resultado de la encuesta» sobre la futura corporación, con los concejales de cada partido. Su editora alegó que no era una encuesta sino un artículo de opinión. La Junta respondió que publicar como encuesta algo que no merece ese nombre agrava la responsabilidad en lugar de eximirla, porque la veda protege también frente a sondeos sin ninguna fiabilidad. Le impuso 3.000 euros, el mínimo por el escaso alcance del medio, y el Supremo desestimó su recurso en 2018.

El caso más ingenioso llegó con las autonómicas de Castilla y León del 13 de febrero de 2022. Una web de encuestas anunció que dejaba de publicar sondeos el martes 8 para cumplir la ley y que, del 8 al 11, publicaría un panel con la valoración de platos típicos de la región. Cada plato se asociaba sin esfuerzo a una candidatura por su color. La Junta aplicó el artículo 6.4 del Código Civil sobre el fraude de ley, dijo que la prohibición alcanza a «cualquier otro medio digital» y no solo a la prensa, la radio y la televisión, y multó al administrador de la empresa con 3.000 euros. A la queja de que los sondeos de un diario de Andorra en las catalanas de 2017 nunca se sancionaron, la Junta contestó que la falta de denuncias no hace legal una práctica así.

Hay dos precisiones más que conviene conocer. Hacer encuestas durante esos cinco días es legal, como respondió la Junta a una empresa demoscópica en su acuerdo 195/1993, porque lo prohibido es difundirlas. Y cuando coinciden dos procesos, la veda los cubre a todos. En la primavera de 2019, con generales el 28 de abril y municipales, autonómicas y europeas el 26 de mayo, la Instrucción 3/2019 prohibió publicar en la semana previa a las generales también las encuestas sobre las otras elecciones.

Quién sigue sabiendo durante la última semana

La veda no apaga las encuestas, solo las saca del espacio público. Los partidos pueden seguir encargando sondeos internos y conocer sus resultados. Los organismos públicos tienen además una regla específica. La Instrucción 1/2024 de la Junta obliga al CIS, al Centre d’Estudis d’Opinió catalán, al centro andaluz CENTRA y a cualquier organismo público que mida la intención de voto a comunicar a la Junta cada encuesta con preguntas de voto, valoración de partidos o de líderes al menos 48 horas antes de empezar el trabajo de campo. Los partidos que concurren pueden pedir los resultados y deben recibirlos en las 48 horas siguientes a que el organismo disponga de ellos, como avance provisional si el estudio no ha terminado al acabar la campaña. Esos avances llegan con la advertencia de que son confidenciales, y en los cinco días finales tampoco se pueden publicar los resultados definitivos.

Esa asimetría es el argumento principal de quienes critican la norma, porque los partidos pueden saber en la última semana lo que el votante no puede leer. La propia Junta Electoral Central planteó en un informe de 2009 para la Comisión Constitucional del Congreso si seguía siendo conveniente mantener la prohibición, y en 2022 admitió que es una cuestión discutida en la doctrina. Pero el artículo 69.2 le encarga velar por la veda y la aplica en sus propios términos. El plazo de cinco días no ha cambiado desde 1980.

La prohibición alcanza también a los agregadores, porque la Junta ha dicho que en esos días no se puede difundir ninguna proyección de intención de voto y la ley prohíbe la reproducción. La última actualización de la media de encuestas de Capitol antes del 29-N será la del lunes 23 de noviembre. Cómo se hacen las encuestas y por qué fallan está explicado en esta pieza sobre el método, y todas las fechas de la campaña, de la veda y de la jornada de reflexión están en el calendario electoral del 29-N.