Cómo se forma el Gobierno y por qué puede tener 13 ministerios o 22

El Gobierno se forma en dos pasos. El Congreso inviste al presidente, como manda el artículo 99 de la Constitución, y después el Rey nombra a los ministros que ese presidente le propone (artículo 100). En 2023 el decreto con los 22 ministros llegó cuatro días después de la investidura, según el BOE.

• Ninguna ley fija cuántos ministerios tiene que haber. Los decide el presidente por real decreto, y entre 2011 y 2023 el número pasó de 13 a 22.
• Entre el voto de confianza del Congreso y el decreto de los ministros pasó un día en 2011 y cuatro o cinco en 2016, 2018, 2020 y 2023.
• Desde agosto de 2024 la Ley del Gobierno exige que cada sexo sume al menos el 40 % de las vicepresidencias y los ministerios.

La Constitución reparte el trabajo con precisión. El Congreso elige a una sola persona, el presidente, y le da su confianza para un programa. Todo lo demás, desde cuántos ministerios habrá hasta quién ocupará cada uno, queda en manos de esa persona. Es la diferencia entre un sistema parlamentario de canciller, como el español, y uno en el que la Cámara vota a cada ministro. Aquí el Parlamento no examina a los ministros antes de nombrarlos, sino que los controla después, porque el artículo 108 hace al Gobierno responsable en bloque ante el Congreso.

Quién nombra a los ministros y qué se les exige

El artículo 100 de la Constitución lo resuelve en una línea. Los miembros del Gobierno distintos del presidente «serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente». El Rey firma, pero no elige. Sus actos necesitan refrendo según el artículo 64, y en el decreto de ministros quien refrenda, y por tanto responde, es el presidente del Gobierno. El nombramiento del propio presidente lo refrenda en cambio la presidencia del Congreso. Por eso el Real Decreto 828/2023, que nombró a Pedro Sánchez Pérez-Castejón el 16 de noviembre de 2023, lleva la firma de Francina Armengol, y el Real Decreto 835/2023, que nombró a los ministros cuatro días después, la del propio Sánchez.

Los requisitos son pocos y están en el artículo 11 de la Ley 50/1997, del Gobierno. Hay que ser español, mayor de edad, tener derecho de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado por sentencia firme. A eso se suma la idoneidad de la Ley 3/2015 del alto cargo, que pide honorabilidad, formación y experiencia y obliga a firmar una declaración responsable. No hace falta ser diputado. El escaño es lo único que la Constitución permite compatibilizar con el cargo, según su artículo 98.3, y la Ley 3/2015 añade que en ese caso solo se cobra por uno de los dos puestos.

El nombramiento se completa con la toma de posesión. El Real Decreto 707/1979 obliga a vicepresidentes y ministros a jurar o prometer ante el Rey que cumplirán «fielmente las obligaciones del cargo», con lealtad al Rey y guardando la Constitución, y a comprometerse además a mantener en secreto las deliberaciones del Consejo de Ministros. Ese acto tiene un efecto jurídico que va más allá del protocolo. Según el artículo 101.2 de la Constitución, el Gobierno saliente sigue en funciones hasta la toma de posesión del nuevo.

Cuántos ministerios puede haber

Tantos como decida el presidente. El artículo 2.2.j de la Ley del Gobierno le atribuye la facultad de crear, modificar y suprimir por real decreto los departamentos ministeriales, y el artículo 57.3 de la Ley 40/2015 precisa que ese decreto fija «el número, la denominación y el ámbito de competencia» de cada ministerio. Ninguna norma pone un mínimo ni un máximo. La ley permite incluso ministros sin cartera, con funciones concretas y sin departamento propio.

El BOE deja ver el orden en que se arma un Gobierno. El 20 de noviembre de 2023 se firmaron seguidos el Real Decreto 829/2023, que reestructuró los departamentos, el 830, sobre las vicepresidencias, los cuatro que nombraron a las vicepresidentas, el 835 con los ministros y el 836, que hizo portavoz a la ministra de Educación. Primero se dibuja el mapa de ministerios y después se le ponen nombres. El mismo patrón se repite en 2011, 2016, 2018 y 2020, con el decreto de estructura y el de ministros fechados el mismo día.

Ese mapa cambia mucho. Mariano Rajoy Brey formó Gobiernos de 13 ministerios en 2011 y en 2016. Pedro Sánchez pasó a 17 tras la moción de censura de 2018 y a 22 en 2020 y en 2023. Desde la ciencia política la explicación más habitual es que los ministerios son también una moneda de negociación. Un Gobierno de un solo partido con mayoría absoluta tiende a concentrar carteras, mientras que uno de coalición necesita repartir departamentos visibles entre los socios, y los dos Gobiernos de 22 ministerios fueron los de coalición de 2020 y 2023. Más ministerios no significa más competencias del Estado, porque las materias son las mismas y solo cambia cómo se reparten.

Esa libertad tiene un coste administrativo. Cada reestructuración obliga a rehacer secretarías de Estado, subsecretarías y direcciones generales, y los secretarios de Estado se nombran después por real decreto del Consejo de Ministros, según el artículo 15 de la Ley del Gobierno. En enero de 2024 hizo falta, por ejemplo, un decreto solo para reestructurar las subsecretarías de todos los departamentos, el Real Decreto 3/2024.

Qué pasa entre la investidura y el primer Consejo de Ministros

El calendario lo marca el voto de confianza. Si el candidato logra la mayoría absoluta en la primera votación o la simple 48 horas después, el Rey lo nombra presidente, como explicamos en la guía de la investidura. Los decretos de nombramiento publicados en el BOE dan los plazos reales. Rajoy obtuvo la confianza por mayoría absoluta el 20 de diciembre de 2011 y nombró a sus ministros al día siguiente. En 2016 la logró por mayoría simple el 29 de octubre y el decreto de ministros es del 3 de noviembre. Sánchez llegó en 2018 por la moción de censura votada en la sesión del 31 de mayo y el 1 de junio, fue nombrado ese 1 de junio y nombró a su Gobierno el 6. En 2020 pasaron cinco días, del 7 al 12 de enero, y en 2023 cuatro, del 16 al 20 de noviembre.

Ningún precepto fija un plazo para esos nombramientos. La rapidez responde a que la composición suele estar pactada antes de la investidura, sobre todo cuando hay coalición, y a que el país sigue gobernado mientras tanto por un Gobierno en funciones con poderes limitados.

Desde 2024 hay una regla nueva para elegir a las personas. La Ley Orgánica 2/2024 añadió al artículo 12 de la Ley del Gobierno un apartado 2 bis que exige «presencia equilibrada de mujeres y hombres», de modo que cada sexo suponga como mínimo el 40 % del conjunto de vicepresidencias y ministerios. Con 22 carteras, el 40 % son 8,8, así que harían falta al menos nueve de cada sexo. Ninguno de los cinco Gobiernos anteriores estaba obligado a cumplirla. Según los decretos de nombramiento, el de 2011 tenía 4 ministras de 13 carteras y el de 2016, 5 de 13. Los de Sánchez tuvieron 11 de 17 en 2018, 11 de 22 en 2020 y 12 de 22 en 2023. El Gobierno que salga del 29-N será el primero que se forme con esa obligación.

Tras la toma de posesión empiezan las obligaciones de transparencia. La Ley 3/2015 da a cada ministro tres meses para declarar sus actividades de los dos años anteriores y sus bienes, y el contenido de la declaración patrimonial de los miembros del Gobierno se publica en el BOE. Al salir del cargo, durante dos años, no pueden trabajar para empresas afectadas por decisiones en las que participaron.

Para el 29 de noviembre, la secuencia será la misma que en 2023. Primero tendrá que constituirse el Congreso, después vendrán la ronda de consultas del Rey y la investidura, y solo entonces el presidente elegido decidirá cuántos ministerios quiere y a quién propone para cada uno. Las mayorías posibles se pueden probar en el Pactómetro de Capitol, y todo el calendario electoral está en el especial de las elecciones generales del 29-N.