El artículo 155 de la Constitución permite al Gobierno obligar a una comunidad autónoma a cumplir la ley si su presidente desoye un requerimiento previo y el Senado lo autoriza por mayoría absoluta. En 2017 lo aprobaron 214 senadores frente a 47, como recoge el Diario de Sesiones del Senado, y las medidas duraron 218 días.
- El Gobierno propone y el Senado decide. Sin la mayoría absoluta de los senadores, el Ejecutivo no puede adoptar ninguna medida del 155.
- El 27 de octubre de 2017 votaron 262 senadores, 214 a favor, 47 en contra y 1 abstención, y la Cámara recortó dos partes de lo que pedía el Gobierno.
- El Tribunal Constitucional avaló casi todo en su Sentencia 89/2019 y fijó el límite. El 155 permite alterar de forma temporal las instituciones autonómicas, nunca suspender la autonomía de forma indefinida.
Ver los datos del gráfico
| días | |
|---|---|
| Del requerimiento del Gobierno a la votación del Senado | 16 días |
| De la votación del Senado a las elecciones catalanas | 55 días |
| De las elecciones a la constitución del Parlamento | 27 días |
| Del nuevo Parlamento a la investidura del presidente | 117 días |
| De la investidura a la toma de posesión del Govern | 19 días |
El artículo 155 de la Constitución tiene dos apartados y apenas cien palabras. El primero dice que si una comunidad autónoma «no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España», el Gobierno puede adoptar «las medidas necesarias» para obligarla a cumplirlas. El segundo añade que, para ejecutarlas, el Gobierno puede dar instrucciones a todas las autoridades autonómicas.
Los constitucionalistas lo llaman coerción estatal, y el propio Tribunal Constitucional lo describe como un «medio extraordinario de coerción» y una «medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz». No sirve para resolver un conflicto de competencias corriente, que se lleva a los tribunales, sino para el caso en que esos cauces ordinarios ya no bastan.
Quién lo activa y cómo se vota
El procedimiento tiene tres pasos y dos protagonistas. Primero, el Gobierno dirige un requerimiento al presidente de la comunidad autónoma. Si no lo atiende, el Gobierno pide al Senado que apruebe las medidas concretas. Y solo si la Cámara las autoriza puede aplicarlas.
El artículo 189 del Reglamento del Senado detalla ese segundo paso. El Gobierno presenta un escrito con el contenido y el alcance de las medidas y la prueba de que hizo el requerimiento y no se cumplió. La Mesa lo envía a la Comisión General de las Comunidades Autónomas o a una comisión conjunta, que pide al presidente autonómico sus alegaciones y la persona que lo represente. La comisión formula una propuesta razonada, que puede añadir condiciones o cambiar las medidas, y el Pleno la debate con dos turnos a favor y dos en contra de veinte minutos.
La aprobación exige el voto favorable de la mayoría absoluta de los senadores, es decir, más de la mitad de los miembros de la Cámara y no de los presentes. Es el mismo listón que el Congreso pide para investir a un presidente en primera votación, pero aquí no hay segunda vuelta por mayoría simple. Si no se alcanza, no hay 155.
Esa regla convierte al Senado en la llave del mecanismo, y por eso importa tanto quién lo controle. Cada provincia elige cuatro senadores, salvo las insulares, Ceuta y Melilla, que tienen reglas propias en el artículo 69, y los parlamentos autonómicos designan el resto, de modo que la mayoría absoluta de la Cámara puede ser de un partido distinto al que gobierna. En la legislatura que acaba de terminar el Grupo Popular la tenía, como se explica en qué puede hacer y qué no el Senado. Las reglas con que se elige la cámara alta el 29-N están en la guía del sistema electoral.
Hasta que se constituyan las nuevas Cortes la cuestión es teórica. El artículo 78.2 de la Constitución encarga a la Diputación Permanente de una cámara disuelta las facultades de los artículos 86 y 116, que son los decretos leyes y los estados de alarma, excepción y sitio, y el 155 no está en esa lista. El Reglamento del Senado, además, reserva la votación al Pleno. Cómo funciona ese órgano mientras dura la campaña se cuenta en qué es la Diputación Permanente.
Qué pasó en Cataluña en 2017
El precedente es el de octubre de 2017. El Consejo de Ministros requirió el 11 de octubre al presidente de la Generalitat que aclarase si había declarado la independencia en su comparecencia del día anterior ante el Parlamento de Cataluña. El presidente catalán respondió por escrito el 16 de octubre, y el 21 el Gobierno de Mariano Rajoy aprobó las medidas y las llevó al Senado, cuya Mesa las admitió ese mismo día.
El Pleno votó el 27 de octubre. Según el Diario de Sesiones del Senado, hubo 262 senadores presentes, 214 votos a favor, 47 en contra y una abstención. El acuerdo publicado en el BOE ese mismo día no fue un sí sin más, porque la Cámara excluyó la intervención de los medios audiovisuales públicos de la Generalitat y suprimió dos párrafos que sometían los actos del Parlamento catalán a una autoridad del Estado, «por ser contrarios a la Constitución».
Ese mismo día, los Reales Decretos 942/2017 y 943/2017 cesaron al presidente, al vicepresidente y a los consejeros, y el Real Decreto 946/2017 disolvió el Parlamento y convocó elecciones para el 21 de diciembre. El acuerdo daba al presidente del Gobierno hasta seis meses para hacerlo, y lo hizo el primer día. Las medidas estaban pensadas para durar «hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat», y ahí está la parte más larga del calendario.
El nuevo Parlamento se constituyó el 17 de enero de 2018, pero no invistió presidente hasta el 14 de mayo. Fueron 117 días, la mitad de todo el proceso si se cuenta desde el requerimiento. Los consejeros del nuevo Govern tomaron posesión el 2 de junio de 2018, y con ellos terminó la aplicación del 155, 218 días después de la votación del Senado. El gráfico de arriba muestra el reparto. Lo que más alargó la intervención fue el tiempo que tardó el nuevo Parlamento en investir presidente, porque el acuerdo ataba su final a la formación de un Govern.
Qué límites puso el Tribunal Constitucional
Más de cincuenta diputados de Unidos Podemos recurrieron el acuerdo del Senado, y el Parlamento de Cataluña presentó otro recurso. El Tribunal Constitucional resolvió los dos el 2 de julio de 2019. En la Sentencia 89/2019 estimó solo una parte del primero y anuló el párrafo segundo del apartado E.3, que negaba efectos a las disposiciones publicadas en el diario oficial de la Generalitat contra las medidas. El resto del recurso fue desestimado.
Lo más útil de la sentencia es la doctrina que fija para el futuro. El Tribunal dice que el 155 «permite la alteración temporal del funcionamiento del sistema institucional autonómico, pero en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía» ni a la supresión de la comunidad, y que tampoco consiente limitar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Recuerda también que al Senado le corresponde «la decisión final sobre si procede aprobar las medidas propuestas por el Gobierno y en qué términos», como hizo en 2017 al recortarlas.
De ahí salen tres ideas que conviene tener claras cuando el 155 aparece en una campaña. No es un estado de excepción, que regula otro artículo, el 116. No sirve para cambiar el reparto de competencias ni para gobernar una comunidad sin plazo. Y no depende solo del Gobierno, porque sin la mayoría absoluta del Senado no existe. Por eso, en unas generales, el reparto de senadores pesa en este asunto tanto como el de diputados. La media de encuestas y el resto de herramientas para seguir el 29-N están en el especial de las elecciones generales.
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