Por qué no cabe un referéndum consultivo hasta finales de agosto de 2027

El referéndum consultivo del artículo 92 de la Constitución lo propone el presidente del Gobierno, lo autoriza el Congreso por mayoría absoluta y lo convoca el Rey, y su resultado no obliga jurídicamente a nada. España ha votado dos, en 1986 y en 2005, y la Ley Orgánica 2/1980 impide celebrar otro hasta finales de agosto de 2027.

• Hacen falta tres firmas. El presidente lo propone, el Congreso lo autoriza con al menos 176 de sus 350 diputados y el Rey lo convoca por un real decreto que debe fijar la votación entre 30 y 120 días después.
• La ley no exige una participación mínima. El sí ganó con el 53,1 % de los votos válidos en 1986 y con el 77,0 % en 2005, pero en ninguno de los dos casos llegó a un tercio del censo.
• No puede votarse un referéndum 90 días antes ni 90 días después de unas generales o unas municipales. Entre el 29-N y las locales del 23 de mayo de 2027 hay 175 días, así que las dos vedas se solapan.

El artículo 92 de la Constitución cabe en tres frases. La primera dice que «las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos». La segunda reparte los papeles, porque el referéndum «será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados». La tercera remite el detalle a una ley orgánica.

Esa ley es la Ley Orgánica 2/1980, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, de enero de 1980. Desde entonces solo se ha tocado un apartado, el que regula la iniciativa autonómica, de modo que las reglas del referéndum consultivo son hoy las mismas que hace 46 años. Con ellas se han celebrado dos consultas de ámbito nacional, la de la permanencia en la OTAN el 12 de marzo de 1986 y la del Tratado constitucional europeo el 20 de febrero de 2005.

¿Quién puede convocar un referéndum en España?

Solo el Estado. El artículo 149.1.32.ª de la Constitución le reserva en exclusiva la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum», y el artículo 2 de la ley lo repite. Dentro del Estado, el consultivo exige el acuerdo de dos poderes. El presidente del Gobierno pide la autorización y el Congreso la concede por mayoría absoluta, como fija el artículo 6. Son 176 votos, el mismo listón que una investidura en primera votación, y la solicitud debe llevar ya «los términos exactos» de la pregunta. Las distintas mayorías del Congreso se explican en esta pieza de Capitol.

Con la autorización, el Rey convoca por real decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por el presidente. El artículo 3 obliga a que ese decreto contenga el texto íntegro de la decisión, la pregunta y una fecha situada entre 30 y 120 días después de su publicación. Los dos gobiernos que lo usaron apuraron el mínimo. El Real Decreto 214/1986 salió en el BOE el 7 de febrero y la votación fue 33 días después, y el Real Decreto 5/2005 se publicó el 15 de enero, 36 días antes de la consulta.

Tampoco hay candidatos. El artículo 11 traslada los derechos de los partidos a los grupos con representación parlamentaria o con al menos el 3 % de los votos en las últimas generales, y solo los primeros reciben espacios gratuitos en los medios públicos, en proporción a sus diputados. La papeleta admite «sí», «no» o el voto en blanco, la campaña dura entre 10 y 20 días y la Junta Electoral Central declara el resultado oficial y lo publica en el BOE.

El Tribunal Constitucional explicó por qué todo esto importa en la Sentencia 103/2008, que anuló la ley del Parlamento Vasco que convocaba una consulta sin autorización del Estado. Un referéndum, dice el fundamento jurídico 2, es la consulta al cuerpo electoral hecha mediante un procedimiento «basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas». Y la autorización del Congreso es «inexcusable», porque sin ella la voluntad expresada no sería la del cuerpo electoral.

¿Es vinculante un referéndum consultivo?

No en sentido jurídico. La Constitución lo llama consultivo y la Ley Orgánica 2/1980 no le atribuye ningún efecto automático, así que la decisión sigue en manos de quien la tenía. El propio Gobierno lo dejó escrito en 2005. El preámbulo del Real Decreto 5/2005 reconoce que el Tratado podía ratificarse por ley orgánica, por la vía del artículo 93 de la Constitución, «sin otros trámites», y presenta la consulta como un paso previo a esa ratificación en las Cortes.

La ley tampoco fija un quórum. Para la iniciativa autonómica del artículo 151, el artículo 8 exige el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, y para aprobar un estatuto, el artículo 9 pide mayoría de votos válidos en cada una. Para el consultivo no pone nada, y la diferencia no es menor. Con la regla del artículo 8, ninguno de los dos referendos celebrados habría prosperado, porque el sí reunió el 31,2 % del censo en 1986 y el 31,9 % en 2005.

En 1986 se preguntó si era «conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación». Esos términos eran tres, quedar fuera de la estructura militar integrada, mantener la prohibición de armas nucleares en territorio español y reducir la presencia militar de Estados Unidos. Según la resolución de la Junta Electoral Central, rectificada el 11 de abril, votaron sí 9.054.509 personas y no 6.872.421, con una participación del 59,4 %. El no ganó en nueve provincias, las cuatro catalanas, las tres vascas, Navarra y Las Palmas.

En 2005 la pregunta fue más corta, «¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?». El sí sumó 11.057.563 votos y el no 2.453.002, y ganó en las 52 circunscripciones, con su porcentaje más bajo en Guipúzcoa, un 56,5 % de los votos válidos. Pero solo votó el 41,8 % del censo, y la declaración oficial no llegó hasta el 7 de abril, después de resolverse un recurso contencioso-electoral. Un referéndum sin quórum mide la intensidad de quienes acuden a votar, y cuando el resultado parece decidido de antemano la abstención crece.

Por qué no puede haber otro hasta agosto de 2027

El artículo 4.2 de la ley prohíbe celebrar cualquier referéndum «en el período comprendido entre los noventa días anteriores y los noventa posteriores» a unas elecciones parlamentarias o locales generales, o a otro referéndum, en el territorio afectado. Si ya estaba convocado, queda suspendido de forma automática. La lógica es separar la consulta sobre una decisión concreta de la competición entre partidos.

El Real Decreto 806/2026 fijó las generales el 29 de noviembre, y la veda que abren va, según el cómputo de Capitol, del 31 de agosto de 2026 al 27 de febrero de 2027. Las municipales llegan después. El artículo 42.3 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General las sitúa el cuarto domingo de mayo, que en 2027 cae el día 23, igual que en 2023 cayó el 28 de mayo. Su veda empieza el 22 de febrero y termina el 21 de agosto de 2027. Entre unas elecciones y otras hay 175 días, menos de los 180 que suman las dos vedas, de modo que no queda ningún hueco libre antes del 22 de agosto de 2027.

Hay dos excepciones. La propia ley exime a los referendos de reforma constitucional de los artículos 167 y 168, que no están sujetos a esa veda. Y el artículo 4.1 añade otra prohibición, porque tampoco se puede votar durante un estado de excepción o de sitio ni en los 90 días siguientes a su levantamiento.

De ahí sale una conclusión práctica para quien siga la campaña. Cualquier promesa de consulta tropieza con dos condiciones que no dependen solo de quien la formule, reunir 176 diputados en el Congreso que salga del 29-N y esperar al menos hasta finales de agosto de 2027. Las fechas de este proceso están en la guía del calendario electoral, los conceptos en el glosario y la media de encuestas en el especial de las elecciones generales.